Центробанк, который в настоящее время регулирует деятельность кредитных организаций, в скором времени может стать еще и регулятором работы профессиональных участников финансового рынка, приобретя функции Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР). Не хватает только «политического решения».
ЦБ РФ сформулировал свою позицию по вопросу создания единого регулятора банковского и финансового рынков в письме в Министерство финансов. Эта позиция не расходится с
«Мы предлагали, чтобы законы были внесены уже в четвертом квартале текущего года, а к концу первого полугодия 2013 года была бы закончена правовая работа, и функции ФСФР переданы в Центральный банк. Похоже, что будет принято решение о более спокойном и плавном переходе, то есть не с 1 июля 2013 года, а с 1 января 2014 года», – пояснил замглавы ЦБ. «Мы ждем политического решения», – отметил Улюкаев.
Напомним, что Игорь Шувалов поручил заинтересованным ведомствам проработать и внести в правительство предложения по совершенствованию регулирования в банковской сфере и на финансовых рынках. В начале сентября министр финансов России Антон Силуанов заявил, что Минфин выступает за создание регулятора на базе объединения ЦБ и ФСФР.
В минувший понедельник руководитель ФСФР Дмитрий Панкин поддержал идею создания мегарегулятора на базе ЦБ РФ с передачей объединенному ведомству функций федеральной службы. «Логика в этом есть. Есть серьезные аргументы за то, чтобы надзор был консолидированным», – сказал он в кулуарах международного инвестиционного форума «Сочи-2012». При этом глава ФСФР отметил риск бюрократизации такой объединенной структуры. «Возникает бюрократизация, потому что слишком большая структура, неповоротливая, будет, может быть, хуже реагировать на быстрые изменения на рынке», – заявил он и вместе с тем отметил и плюсы объединенной структуры. «Какой-нибудь депозитарий сможет быстро достучаться до руководителей ФСФР, а какому-нибудь мелкому профучастнику дойти до ЦБ будет сложнее», – отметил он и добавил, что основной аргумент в создании мегарегулятора в том, что такому органу будет проще осуществлять надзор за холдинговыми финансовыми структурами.
В то же время большое количество профессионалов фондового рынка с осторожностью отнеслись к идее поглощения ФСФР Банком России. Появилась информация, что готовится письмо в правительство с предложением не передавать Банку России полномочия ФСФР. В частности, из-за опасения конфликта интересов – ведь Центробанк владеет значительными пакетами акций Сбербанка и Московской биржи и сам является активным участником операций на финансовом рынке. Так, президент-председатель правления инвестхолдинга «Финам» Владислав Кочетков считает, что создание на базе ЦБ мегарегулятора может привести к тому, что банковские организации начнут вытеснять с рынка остальных игроков. «Еще я опасаюсь, что это приведет к снижению активности в сфере нормотворчества, касающегося инвестиционного рынка», – сказал он.
Речь может идти, скорее, о переподчинении ФСФР Центральному банку с той целью, чтобы проводить единую политику в финансовой сфере, считает партнер адвокатского бюро «Корельский, Ищук, Астафьев и партнеры» Антон Самохвалов. «Даже в том случае, если будут переданы именно функции, наиболее разумным представляется выделение в рамках ЦБ отдельного департамента, который будет осуществлять функции регулятора на финансовых рынках, – рассуждает он. – В этом случае вероятен также перевод штата ФСФР, возможно, за исключением самого высокого руководства, в штат банка. Поэтому сама по себе передача функций ФСФР вряд ли приведет к одновременному изменению всех процедур и подходов».
В принципе процессы усиления контроля за инвестиционным сегментом идут во всем мире, отмечает главный экономист УК «Финам менеджмент» Александр Осин. «Большой объем накопленных денежных ресурсов на счетах ЦБ и наличие существенной долговой проблемы, а также необходимость перестройки экономик ЕС и России на базе усиления доли долгосрочных инвестиций ведут к тому, что рынок под влиянием действий властей консолидируется, становится более активно управляемым «сверху», – говорит он. – Хаоса в связи с подобными нововведениями я не ожидаю, просто Центробанк РФ теперь будет видеть, как ситуация на рынке ценных бумаг влияет на балансы банков, и наоборот. И принимать соответствующие меры».
Инфраструктура финансового рынка России в последнее время очень активно стремится к консолидации, соглашается аналитик «Инвесткафе» Андрей Сахаров. «Вот проекты, реализованные и нет, – консолидация ММВБ и РТС в Московскую биржу, создание центрального депозитария, учетной системы, мегарегулятора. Их основная идея – увеличение эффективности, понятности и прозрачности регулирования, в том числе для нерезидентов, – перечисляет он. – Такой подход обусловлен стремлением к формированию в России Международного финансового центра. Так что создание мегарегулятора как еще один шаг по пути создания МФЦ – безусловно, плюс».
В то же время среди минусов аналитик отмечает привычку рынка к существующей конфигурации госрегулирования. «Действующие механизмы складывались годами, и участники финансового рынка хорошо выучили, как, кем и каким образом решаются вопросы. Столь кардинальные изменения могут спутать все карты и свести на нет многолетние наработки, чего не всем хотелось бы», – полагает он.
Предположим, рассуждает аналитик, у власти есть принципиальное решение о создании мегарегулятора. «Тогда актуальным вопросом становится форма реализации, и здесь есть два пути. Первый вариант – консолидация на платформе уже действующего органа, Банка России, ФСФР, с меньшей вероятностью Минфина, Минэкономразвития или другого. Второй вариант – создание принципиально нового органа, который будет формироваться с нуля, – говорит он. – Сейчас в действии принцип «кто первый встал, того и тапки». Если Банку России удастся пролоббировать решение о создании мегарегулятора на своей базе, его команда имеет больше шансов оказаться в привилегированной ситуации по отношению к лагерю рыночников. Поэтому, на мой взгляд, дело не в спешке как таковой, а в желании «застолбить» позицию. И это нормально».
По мнению аналитика Allianz Investments Ариэла Черного, идея объединить все регулирующие и надзорные функции под одной крышей оправдана. «Большая часть финансовых кризисов начиналась как раз с перекосов, возникающих из-за того, что для разных видов участников рынка и/или для разных финансовых инструментов принципы регулирования, действующие нормативы и т.д. необоснованно различались, поскольку определялись в разных местах, – говорит он. – Из-за того что какой-то сегмент финансового рынка оказывался недостаточно охвачен вниманием регулятора и т.д. Другое дело, насколько оправданно делать это путем присоединения ФСФР к ЦБ – слишком много различных функций и полномочий оказываются в одном месте. Возможно, логичнее было бы, наоборот, передать надзорные функции ЦБ в ФСФР, тогда новый мегарегулятор сосредоточился бы именно на регулирующих и надзорных функциях, а Банк России занимался бы своими профильными задачами – проведением денежно-кредитной и валютной политики».
Одним из рисков, возникающих при присоединении ФСФР к ЦБ, по мнению аналитика, является «растворение» службы в недрах Банка России. «Если функции ФСФР попытаются так или иначе «размазать» по существующим подразделениям Банка России, участникам рынка, вероятно, станет заметно сложнее взаимодействовать с регулятором, – полагает он. – Впрочем, согласно существующему проекту, ФСФР должна присоединиться к ЦБ в качестве независимого агентства внутри банка, это позволяет надеяться, что хотя бы вышеописанного риска удастся избежать».
Председатель совета директоров АКГ «МЭФ-Аудит» Эхтибар Мустафаев уверен, что, по сути, передача ЦБ РФ функций и полномочий ФСФР принципиально ситуацию государственного регулирования в сфере финансовых рынков не изменит. «На сегодняшний день роль регулятора денежных рынков (составляющей финансового рынка) отведена ЦБ РФ, роль регулятора рынка капиталов – ФСФР. При объединении ЦБ и ФСФР последняя фактически может стать структурным подразделением ЦБ, но все равно отвечающим за сферу регулирования рынков капиталов», – рассуждает он.
Среди минусов слияния банка и службы аналитик отмечает необходимость дополнительного согласования с ЦБ РФ различных действий и мероприятий, проводимых ФСФР (как структурного подразделения ЦБ РФ) в области регулирования фондового рынка и т.д.
«Основной причиной создания макрорегулятора может служить процесс вступления России в ВТО, что предполагает создание в России единого регулятора финансовых и страховых рынков со стороны государства, – полагает Эхтибар Мустафаев. – Сроки, названные Алексеем Улюкаевым, вполне реальны, так как подобные организационные преобразования предполагают прежде всего принятие соответствующих нормативных правовых актов со стороны правительства, и данный процесс, как правило, не является столь длительным. В переходный период любые организационные реформы требуют определенного времени на адаптацию. Построение и совершенствование действующего порядка и регламентирования процедур взаимодействия и координирования между новыми структурами является комплексным процессом и не исключает различные ситуации, выходящие за рамки данного процесса».
По мнению аналитика, при сохранении ключевых положений действующего законодательства в сфере регулирования финансовых рынков нет оснований опасаться усложнений или упрощений профессиональной деятельности для участников финансовых рынков, так как в таком случае может идти речь о смене регулирующего органа. В случае же внесения кардинальных изменений в российское законодательство в части принципов государственного регулирования, порядка лицензирования – в особенности, подобное изменение условий профессиональной деятельности для участников финансовых рынков не исключены, отмечает он.