Ранее мной описывались ключевые нормы об установлении режима повышенной готовности в городе Москве и основные проблемы привлечения к административной ответственности за нарушение такого режима.
В настоящей публикации предлагается анализ статей, по каждой из которых граждане теоретически могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции (карантина), а именно: ст. 6.3, ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ, ч. 2 ст. 3.18.1 КоАП Москвы и их соотношение между собой (презюмируем законность Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ).
До перехода к анализу законодательства об административных правонарушениях, предлагаю определиться с терминологией.
Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – «Закон о ЧС») устанавливает, что органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать обязательные для исполнения гражданами правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Статьей 6 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – «Закон о благополучии населения») устанавливается, что к полномочиям субъектов РФ относится введение и отмена на территории субъекта РФ ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
При этом под ограничительными мероприятиями (карантином) понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Согласно Предписанию Главного государственного санитарного врача города Москвы от 29.03.2020 года № 1П (далее – «Предписание ГСВ Москвы») Правительству города предписано утвердить, кроме прочего, перечень противоэпидемических мероприятий, в том числе обязать граждан не покидать места проживания (пребывания).
Указом Мэра Москвы от 05.03.2020 года № 12-УМ (далее – «Указ Мэра Москвы») в столице введен режим повышенной готовности, а изменениями, внесенными в Указ Мэра Москвы 29.03.2020 года, гражданам запретили покидать места проживания (пребывания).
Таким образом, с принятием Указа Мэра Москвы на основании Закона о ЧС и Закона о благополучии населения в Москве введен режим повышенной готовности с установлением правил поведения и фактически утверждены ограничительные мероприятия (карантин).
Часть 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ
"Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ"
Из статьи 3 Закона о благополучии населения следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут являться законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Как обосновывалось выше, Указ Мэра Москвы одновременно устанавливает правила поведения при введении режима повышенной готовности и является актом в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
То есть нарушение запрета покидать место жительства (пребывания) одновременно является невыполнением правил поведения при введении режима повышенной готовности (часть 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ) и нарушением законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статья 6.3 КоАП РФ).
В соответствии с частью 5 статьи 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
При этом разрешение данной конкуренции норм содержится в самой части 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ, в которой указано: «…за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ».
Таким образом, за неисполнение обязанности не покидать место жительства (пребывания) гражданин не может быть привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ, если такие действия могут квалифицироваться по статье 6.3 КоАП РФ.
Статья 6.3 КоАП РФ
"(Часть 1) Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, …"
Как установлено выше Указ Мэра Москвы относится к законодательству в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Следовательно, его нарушение, в том числе неисполнение обязанности не покидать место проживания (пребывания) при отсутствии к тому оснований, является нарушением законодательства по смыслу статьи 6.3 КоАП РФ.
"…выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, …"
Санитарные правила и гигиенические нормативы, связанные с режимом повышенной готовности (самоизоляции), в настоящее время не установлены.
Предписанием ГСВ Москвы и Указом Мэра Москвы утверждены противоэпидемические мероприятия, в том числе запрет гражданам покидать места проживания (пребывания), за исключением установленных случаев.
Следовательно, противоэпидемические мероприятия, невыполнение которых может повлечь административную ответственность по части 1 статьи 6.3 КоАП РФ установлены Предписанием ГСВ Москвы и Указом Мэра Москвы, а невыполнение таких мероприятий само по себе может повлечь привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 6.3 КоАП РФ.
"(Часть 2) …совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, …"
Режим чрезвычайной ситуации в порядке, установленном Законом о ЧС, на территории России или отдельного субъекта РФ не введен.
Между тем наличие угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих (COVID-19), очевидно.
Кроме того, на распространение и на наличие угрозы распространения новой коронавирусной инфекции указано в преамбулах Указа Президента РФ № 239 от 02.04.2020 года и Указа Мэра Москвы.
"…либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), …"
Несмотря на то, что в Предписании ГСВ Москвы и Указе Мэра Москвы отсутствует указание на введение ограничительных мероприятий (карантина), предпринимаемые данными нормативными правовыми актами меры фактически являются именно ограничительными мероприятиями (карантином) по смыслу Закона о благополучии населения.
Кроме того, пунктом 2 Указа Президента РФ № 239 от 02.04.2020 года высшим должностным лицам субъектов РФ с учетом особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий в субъекте РФ.
Представляется, что в настоящее время на территории города Москвы фактически осуществляются ограничительные мероприятия (карантин), но с точки зрения надлежащей квалификации действий граждан по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ более обоснованной является квалификация с указанием на наличие угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих.
"…либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий"
На сегодняшний день отсутствует единообразное толкование данного положения как среди юристов, так и среди судов, в том числе находящихся в одном субъекте РФ.
Так, например, большинство районных судов города Москвы исходят из того, что существующие в данном субъекте РФ Указ Мэра Москвы и Предписание ГСВ Москвы являются такими актами, а их невыполнение попадает под данную норму.
Щербинский районный суд города Москвы, привлекая к административной ответственности гражданку за нахождение на расстоянии более 100 метров от места фактического проживания, в числе прочего указал на игнорирование гражданкой законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (Постановление от 09.04.2020 года по делу № 05-0873/2020).
Между тем Савеловский районный суд города Москвы, возвращая материалы дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, указал, что в отношении гражданина законное предписание (постановление) или требование органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий не выносилось и соответственно получено гражданином не было (Определение от 13.04.2020 года по делу № 5-502/20).
При этом в названном протоколе об административном правонарушении было указано, что гражданин, игнорируя требования соответствующего предписания территориального органа Роспотребнадзора, находился в общественном месте, на улице, на проезжей части.
Таким образом, при разных подходах к толкованию данного положения правоприменители могут приходить к выводам о том, что оно распространяется только на лиц, в отношении которых вынесены персональные предписания о помещении на карантин (лица с подтвержденной коронавирусной инфекцией), или в целом на всех граждан, нарушающих Указ Мэра Москвы и Предписание ГСВ Москвы.
Однако следует отметить, что независимо от того, какой из двух подходов к толкованию будет применяться судом, при указании в протоколе об административном правонарушении на иные положения части 2 статьи 6.3 КоАП РФ, по основаниям, приведенным выше, такой протокол представляется законным, а лицо - подлежащим привлечению к ответственности по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ.
Часть 2 статьи 3.18.1 КоАП Москвы
"Невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч рублей"
Как следует из буквального содержания указанной правовой нормы, административная ответственность по ней наступает за невыполнение гражданами требований Указа Мэра Москвы.
Несмотря на то, что Указ Мэра Москвы является актом города Москвы, порядок введения на территории субъекта РФ режима повышенной готовности установлен Законом о ЧС, а порядок утверждения противоэпидемических мероприятий (или ограничительных мероприятий (карантина) – Законом о благополучии, то есть федеральным законодательством.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
В связи с тем, что нарушение Указа Мэра Москвы, как указано выше, фактически является нарушением федерального законодательства (Закона о ЧС и Закона о благополучии), ответственность за такое нарушение установлена статьей 6.3 КоАП РФ и не может дублироваться посредством установления дополнительных ограничений на уровне субъекта РФ.
Такое правовое регулирование субъекта РФ с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях.
Изложенная позиция соотносится со сложившейся судебной практикой, в частности с Определением ВС РФ от 11.04.2017 № 305-АД17-2436 по делу № А40-12895/2016, Апелляционным определением ВС РФ от 22.03.2017 № 78-АПГ17-2 и Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2017 № 19АП-2078/2017 по делу № А08-8579/2016.
При этом важно отметить, что КоАП Москвы устанавливает более мягкую административную ответственность (4 тысячи рублей против 15-40 тысяч рублей по КоАП РФ) и очевидно, что с позиции защиты прав граждан применение КоАП Москвы предпочтительнее.
Однако с учетом изложенного квалификация действий граждан, направленных на нарушение режима самоизоляции (карантина), по части 2 статьи 3.18.1 КоАП Москвы является незаконной, поскольку применению подлежит федеральное законодательство, то есть статья 6.3 КоАП РФ.
UPD: выводы, сделанные в настоящей статье, не в полной мере соответствуют позиции Верховного Суда РФ, отраженной в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории РФ новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 21 апреля 2020 года, однако могут рассматриваться в качестве альтернативной позиции по отдельным вопросам.