О правовом статусе исполнителей коммунальных услуг

21.06.2012

В ходе обсуждения Постановления Президиума ВАС РФ от 5 апреля 2012 года по делу А79-7518/2010 я ещё раз убедился, что у ряда коллег и специалистов отрасли сохраняется устойчивое неприятие правового статуса исполнителей коммунальных услуг (управляющих организаций, ТСЖ, ЖК, ЖСК, – далее «ИКУ») как перепродавцов коммунальных ресурсов (электрической и тепловой энергии, воды, газа), несущих самостоятельную ответственность по двум категориям договоров: с ресурсоснабжающими организациями (далее – «РСО») и с гражданами – жителями многоквартирных домов. И такое неприятие, к сожалению, основано не только на субъективном мнении моих оппонентов, но и на определённых тенденциях в законодательстве и правоприменительной практике.

С одной стороны, существующая нормативная база, начиная от ЖК РФ и Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307, и заканчивая нормативными актами в сфере тарифного регулирования, однозначно разграничивает оказание коммунальных услуг как самостоятельный вид договорных отношений, возникающих между ИКУ и гражданами, и приобретение коммунальных ресурсов по договорам между ИКУ и РСО.

С другой стороны, п. 8 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, требующий «соответствия» условий приобретения коммунальных ресурсов ИКУ у РСО требованиям Правил, создаёт почву для смешения этих договорных конструкций и понижения  роли ИКУ: от самостоятельного контрагента до «посредника», не имеющего собственных экономических интересов. Граждане в такой трактовке закона становятся «конечными потребителями» – статус, который не укладывается в какие-либо традиционные гражданско-правовые конструкции.

В определённой степени подобный подход поддерживается и тем фактом, что ИКУ не могут получать какую-либо прибыль от своей деятельности по предоставлению коммунальных услуг, транслируя на граждан без наценки лишь ту их стоимость, которую они сами обязаны оплачивать в адрес РСО. Однако такую ситуацию тоже нельзя назвать уникальной . Так, в рамках технологического присоединения к электрическим сетям выдача технических условий также не оплачивается, однако сетевые организации компенсируют соответствующие затраты за счёт платежей за иные виды деятельности. Для ИКУ таким видом деятельности, обеспечивающим покрытие всех накладных расходов и рентабельность, является содержание и ремонт жилого фонда.

Пожалуй, наиболее показательным закреплением «посреднической» концепции ИКУ в судебной практике стало Постановление Пленума ВАС РФ от 05.10.2007 № 57. В нём был рассмотрен вопрос налогообложения ИКУ, однако содержащийся в данном Постановлении вывод, что «ТСЖ не является хозяйствующим субъектом с самостоятельными экономическими интересами, отличными от интересов членов ТСЖ… [ТСЖ] выступает в имущественном обороте не в своих интересах, а в интересах членов ТСЖ» затем успешно тиражировался судами, вплоть до дословного цитирования, и при рассмотрении гражданско-правовых споров.

Суды общей юрисдикции, традиционно ориентированные на защиту интересов граждан – «слабейшей стороны» перед лицом РСО, пусть и путём крайне вольного обращения с нормами закона, ещё расширили применение концепции «ИКУ – посредника» и «граждан – конечных потребителей». Так, в п. 3 Обзора ВС РФ от 01.02.2012 по отдельным вопросам судебной практики о применении законодательства о защите прав потребителей при рассмотрении гражданских дел Верховный Суд не только применяет к отношениям по электроснабжению нормативный акт, из сферы действия которого эти отношения исключены более 5-ти лет назад (Постановление Правительства РФ от 05.01.1998 № 1), но и фактически приравнивает граждан – потребителей коммунальных услуг к абонентам – потребителям энергии.

Недостатки изложенного выше «посреднического» подхода очевидны:

  • во-первых, игнорируется тот факт, что ИКУ – не простой посредник, обеспечивающий лишь распределение стоимости услуг и сбор платежей за них; ИКУ отвечает за эксплуатацию внутридомового оборудования, от состояния которого в существенной степени зависит качество и бесперебойность оказания услуг;
  • во-вторых, освобождение ИКУ от ответственности за оказание услуг создаёт ситуацию неопределённости для граждан – потребителей, которые лишаются единого контрагента, отвечающего независимо от вины по принципам ст. 401 ГК РФ и самостоятельно урегулирующего свои отношения с РСО;
  • в-третьих, РСО лишаются эффективных механизмов воздействия на недобросовестных ИКУ, что в конченом счёте и приводит к системному кризису неплатежей в отрасли (недобросовестные контрагенты, не подвергающиеся воздействию эффективных санкций, всегда имеют конкурентное преимущество перед добросовестными и в итоге вытесняют последних с рынка).
Именно на эти обстоятельства я попытался обратить внимание Президиума ВАС РФ при рассмотрении дела А79-7518/2010 и именно возможность преодоления этих негативных последствий при рассмотрении судебных споров с участием ИКУ я считаю основным положительным результатом принятия Постановления Президиума ВАС по данному делу.

Новый порядок предоставления коммунальных услуг, в полном объёме вступающий в силу с 01.09.2012 (прежде всего, Постановления Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 и от 14.02.2012 № 124), в определённой степени устраняет текущее несовершенство нормативного регулирования и выбивает почву из-под ног «посреднического» подхода. Так, вместо п. 8 Правил № 307 в Постановлении № 124 появляется детальная регламентация того, каким именно требованиям должны соответствовать договоры между ИКУ и РСО.

Однако эти новеллы не решают проблему принципиально. Более того, в рамках Постановлений № 354 и № 124 создаётся ряд новых потенциально конфликтных ситуаций, невозможных при ранее действовавших нормах.

О «потере» расхода коммунальных ресурсов на общедомовые нужды в переходный период действия Постановления № 124 я уже писал ранее.

Кроме того, Постановление № 354 легализует «подвешенную» ситуацию, в которой ИКУ, выбранный жильцами, не заключает договоры с РСО и на период до вступления в силу подобных договоров РСО вступает в прямые отношения с гражданами. Учитывая, что преддоговорные споры между ИКУ и РСО могут длиться месяцами, а смена ИКУ на нового – происходить раньше, чем завершится договорная кампания с предыдущим, это становится серьёзным риском. И в этом случае негативный опыт применения непосредственного управления к более или менее крупным домам (отсутствие ответственности за содержание общего имущества, которая «размыта» между всеми собственниками; фактическая невозможность установки общедомовых приборов учёта в отсутствие единодушного согласия собственников и т.п.) – окажется отягчён ещё и правовой неопределённостью, связанной с порядком передачи ответственности за оказание услуг между РСО и ИКУ.

Представляется, что при дальнейшем совершенствовании нормативной базы функционирования ЖКХ необходимо прежде всего определиться с принципами, которые должны лечь в основу формирования правовой модели отношений между гражданами, ИКУ и РСО. И здесь прежде всего необходимо обеспечить баланс между наличием «единого окна» для граждан-потребителей в лице ИКУ и отсутствием принципиально неисполнимых требований к деятельности последних.

Для этого должны быть установлены чёткие критерии, которым ИКУ как профессиональный участник коммунального рынка обязаны соответствовать. Это может быть саморегулирование, обязательные гарантии, жёсткие стандарты и т.п. Детально определены сферы ответственности ИКУ и РСО в процессе их взаимодействия. Признаны и проанализированы все типичные источники убытков, возникающих у ИКУ и РСО в процессе их деятельности: заниженные нормативы, общедомовые нужды, корректировка, неплатежи, сверхнормативные потери, несовершенство информационных баз и пр. И по каждой из этих «дельт» определены работоспособные механизмы их компенсации вместо перекладывания бремени несения убытков между РСО и ИКУ.

Представляется также, что для создания стимулов ответственной работы ИКУ по предоставлению коммунальных услуг, а также резерва покрытия разумных объективно возникающих убытков ИКУ, должна появиться и возможность установления наценки на стоимость коммунальных ресурсов, взимаемой ИКУ с граждан сверх их цены, оплачиваемой в адрес РСО.

Подобные решения могут в краткосрочной перспективе привести к росту платы граждан за коммунальные услуги сверх директивно установленных ограничений, и потому требуют определённой политической воли. Но уже в среднесрочной перспективе формирование ответственных и профессиональных игроков на коммунальном рынке неизбежно приведёт к улучшению как качества и надёжности услуг, так и платёжной дисциплины.

Вселяет надежду то, что обозначенные выше проблемы находят полное понимание у специалистов коммунальной сферы. Так, национальный план развития жилищно-коммунального хозяйства России на 2012 — 2014 годы, подготовленный НП ЖКХ «Развитие», предусматривает мероприятия по устранению как описанных проблем, так и многочисленных вопросов ЖКХ, оставшихся за рамками данного поста. Остаётся надеяться, что претворение этих предложений в жизнь – дело ближайшего будущего.


Twitter Facebook Яндекс Livejournal

Возврат к списку